黨的十八大以來，習(xí)近平總書記創(chuàng)造性提出了關(guān)于全面依法治國的一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了習(xí)近平法治思想，引領(lǐng)新時(shí)代中國特色社會主義法治建設(shè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。在這一偉大歷史進(jìn)程中，檢察公益訴訟制度從頂層設(shè)計(jì)到實(shí)踐落地、從局部試點(diǎn)到全面推開、從初創(chuàng)開拓到發(fā)展完善，成為習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動實(shí)踐和原創(chuàng)性成果。黨的二十大報(bào)告專門部署“完善公益訴訟制度”，既是對已有實(shí)踐的充分肯定，也是對未來發(fā)展的更高期許，充滿政治考量和法治考量。《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》把制定“檢察公益訴訟法（公益訴訟法，一并考慮）”列入一類項(xiàng)目，中央政法委印發(fā)的《政法領(lǐng)域立法規(guī)劃（2023—2027年）》明確提出制定檢察公益訴訟法，為完善公益訴訟制度確定了基本路徑。

檢察公益訴訟制度是習(xí)近平法治思想的原創(chuàng)性成果

所謂原創(chuàng)，就是從無到有、從萌芽到完善。2014年，習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會上作《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，重點(diǎn)講了10個(gè)問題，其中之一就是創(chuàng)造性提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。此后，習(xí)近平總書記兩次主持召開中央深改組會議，審議檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案、聽取試點(diǎn)情況匯報(bào)。2017年，習(xí)近平總書記在致第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會年會暨會員代表大會的賀信中，深刻指出“檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任”。2018年，習(xí)近平總書記主持召開中央深改委會議，審議通過設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案。2019年，黨的十九屆四中全會提出“拓展公益訴訟案件范圍”。2020年，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強(qiáng)調(diào)“要繼續(xù)完善公益訴訟制度，有效維護(hù)社會公共利益”。2021年，習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局集體學(xué)習(xí)建設(shè)中國特色社會主義法治體系時(shí)強(qiáng)調(diào)“完善公益訴訟制度”；同年印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確檢察機(jī)關(guān)“是保護(hù)國家利益和社會公共利益的重要力量”，要求“積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察”“總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)立法”。2022年，黨的二十大報(bào)告明確要求“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”“完善公益訴訟制度”。習(xí)近平總書記和黨中央如此密集對一項(xiàng)具體司法制度作出系統(tǒng)部署，在黨的歷史上是很少見的。正是有習(xí)近平總書記的親自決策、親自部署，才有中國檢察公益訴訟制度的創(chuàng)設(shè)和完善。

放眼世界，囿于政治制度所限，無論是普通法系還是大陸法系國家，雖有檢察民事公益訴訟的制度規(guī)定，但基本沒有體系化的檢察行政公益訴訟探索。即使是在為數(shù)不多的國家和地區(qū)推進(jìn)的檢察民事公益訴訟，也均未形成規(guī)模。中國是社會主義國家，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)雖分工不同，但都是為了維護(hù)人民根本利益，工作目標(biāo)、追求效果完全一致。正是基于中國特色社會主義制度優(yōu)勢，中國檢察公益訴訟制度呈現(xiàn)出鮮明的監(jiān)督和治理特點(diǎn)，獨(dú)具中國特色。一是檢察公益訴訟維護(hù)的國家利益和社會公共利益具有廣泛性，涉及最廣大人民根本利益。把公益保護(hù)納入法治軌道，運(yùn)用法治力量進(jìn)行全方位保護(hù)，充分體現(xiàn)人民在社會主義國家的主體地位。二是檢察民事公益訴訟與檢察行政公益訴訟并存，并以檢察行政公益訴訟為主。三是非訴監(jiān)督與提起訴訟相銜接，以訴前督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)為優(yōu)先目標(biāo)。四是多主體提起的公益訴訟并存，同時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的更重責(zé)任。正是源自中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)越性，中國檢察公益訴訟制度在世界上獨(dú)樹一幟，迅速成為世界法治文明新樣本、新形態(tài)，對國際公益訴訟制度發(fā)展作出了開創(chuàng)性貢獻(xiàn)。在世界自然保護(hù)大會、聯(lián)合國生物多樣性大會等國際會議上，公益司法保護(hù)“中國方案”廣受關(guān)注和贊譽(yù)，引起一些國家仿效。

檢察公益訴訟制度充分彰顯習(xí)近平法治思想的真理力量和實(shí)踐偉力

2017年7月1日，修改后的民事訴訟法、行政訴訟法正式施行，公益訴訟檢察工作全面推開。全國檢察機(jī)關(guān)持續(xù)推動習(xí)近平法治思想的檢察實(shí)踐，把公益訴訟檢察作為新時(shí)代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的重要方面，與刑事檢察、民事檢察、行政檢察并列為“四大檢察”統(tǒng)籌推進(jìn)，依法履行“公共利益代表”的神圣職責(zé)，制度運(yùn)行成效顯著。

辦案數(shù)量持續(xù)增長。2018年至2022年立案辦理75.6萬件，年均上升14.6%。對于一些訴前檢察建議解決不了問題、具有示范引領(lǐng)意義的案件，通過“訴”的確認(rèn)推動類案治理、訴源治理。2018年至2022年提起訴訟4萬件，年均上升41.5%。今年上半年立案辦理10.9萬件；提起訴訟5308件，同比上升9.7%。履職領(lǐng)域不斷拓展。從制度建立之初的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等4個(gè)法定領(lǐng)域，逐步拓展為“4+N”的履職格局。截至今年9月，已有22部現(xiàn)行法律規(guī)定了檢察公益訴訟條款，涉及14個(gè)法定領(lǐng)域。制度規(guī)范日趨完善。最高檢制定檢察公益訴訟辦案規(guī)則，會同最高法出臺檢察公益訴訟和海洋公益訴訟等司法解釋，聯(lián)合發(fā)布典型案例。27個(gè)省級黨委、政府出臺支持公益訴訟檢察工作的意見，29個(gè)省級人大常委會出臺加強(qiáng)公益訴訟檢察工作的決定。

司法制度來源于實(shí)踐，也在實(shí)踐中經(jīng)受檢驗(yàn)、在實(shí)踐中發(fā)展完善。經(jīng)過持續(xù)探索，檢察公益訴訟已逐步成為明顯區(qū)別于民事訴訟、行政訴訟的獨(dú)立訴訟形態(tài)。檢察公益訴訟具有督促性。檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察公益訴訟實(shí)質(zhì)是履行法律監(jiān)督本職。各級檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮訴前督促履職作用，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)、侵權(quán)主體等依法履職盡責(zé)，以更高效率、更低成本爭取最佳辦案效果，95%以上的公益損害問題都在訴前得到解決。檢察公益訴訟具有協(xié)同性。作為一項(xiàng)司法制度，檢察公益訴訟并不是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作制度，也不是檢察機(jī)關(guān)“大包大攬”、唱“獨(dú)角戲”，更不是代行其他部門職權(quán)，而是檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會組織等依法各司其職、協(xié)作聯(lián)動的一個(gè)制度體系。最高檢已會同30余家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)制定協(xié)同履職意見。創(chuàng)新社會支持機(jī)制，創(chuàng)建“益心為公”志愿者檢察云平臺，依靠公眾力量發(fā)現(xiàn)和解決公益損害問題。檢察公益訴訟具有開放性。這是由公共利益的廣泛性和維護(hù)公益的全面性所決定的。在立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等支持下，檢察公益訴訟從維護(hù)環(huán)境資源、國有財(cái)產(chǎn)等有形公益向維護(hù)特殊群體合法權(quán)益拓展，積極開展英烈權(quán)益保護(hù)、軍人榮譽(yù)名譽(yù)權(quán)益保障、婦女兒童權(quán)益保障、殘疾人權(quán)益保障等領(lǐng)域公益訴訟；從抓末端、治已病向抓前端、治未病拓展，在燃?xì)狻⒌缆方煌ā㈣F路沿線、安全生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等關(guān)系群眾生命財(cái)產(chǎn)安全領(lǐng)域探索預(yù)防性公益訴訟；從傳統(tǒng)公益侵害向新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)拓展，反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、個(gè)人信息保護(hù)、人臉識別、適老化改造、反壟斷等領(lǐng)域的檢察公益訴訟探索受到社會歡迎。

將習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動實(shí)踐和原創(chuàng)性成果法治化、制度化

立法是為國家定規(guī)矩、為社會定方圓的神圣工作。在檢察公益訴訟制度探索發(fā)展過程中，全國人大常委會從授權(quán)試點(diǎn)到修改民事訴訟法、行政訴訟法；從寫進(jìn)人民檢察院組織法、檢察官法，到單行法中不斷增加檢察公益訴訟條款，始終給予重要立法保障。經(jīng)過近10年的理論研究和實(shí)踐探索，檢察公益訴訟制度已成為全面依法治國的一個(gè)重要成果，在法治中國建設(shè)火熱實(shí)踐中煥發(fā)出蓬勃生機(jī)。實(shí)踐的快速發(fā)展對法律供給提出新的更高需求，需要通過立法將習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動實(shí)踐和原創(chuàng)性成果法治化、制度化。在立法路徑選擇上，制定檢察公益訴訟法更具現(xiàn)實(shí)必要性、可行性和緊迫性。

制定檢察公益訴訟法契合制度設(shè)計(jì)初衷。在黨中央的決策部署中，“完善公益訴訟制度”始終處于加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督的語境之下。習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會上提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”時(shí)鮮明指出，“在現(xiàn)實(shí)生活中，對一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，如國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)對公共利益的保護(hù)”。習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)，“由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)”。在中央全面依法治國工作會議上，習(xí)近平總書記把“繼續(xù)完善公益訴訟制度”與“加強(qiáng)司法制約監(jiān)督”“規(guī)范司法權(quán)力運(yùn)行”等放在同段論述。習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要健全社會公平正義法治保障制度，完善公益訴訟制度，健全執(zhí)法權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督”。黨的二十大報(bào)告又將“完善公益訴訟制度”放在“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”之后并列表述，同屬“嚴(yán)格公正司法”項(xiàng)下。由此可見，以習(xí)近平同志為核心的黨中央創(chuàng)設(shè)檢察公益訴訟制度，其中一個(gè)重要考量就是加強(qiáng)對違法行政行為的有效司法監(jiān)督。制定檢察公益訴訟法是完善公益訴訟制度、保護(hù)公共利益的內(nèi)在要求。

制定檢察公益訴訟法適應(yīng)實(shí)踐迫切需要。立法的目的是解決問題。實(shí)踐中，檢察公益訴訟起訴案件占到全部公益訴訟起訴案件總數(shù)的95%以上，行政公益訴訟案件占到檢察公益訴訟案件總數(shù)的90%左右。從辦案實(shí)踐看，已形成以檢察公益訴訟為主的公益訴訟基本格局。當(dāng)前，民事訴訟法、行政訴訟法分別只有一個(gè)條款，未能更好體現(xiàn)檢察公益訴訟職能定位，難以體現(xiàn)檢察公益訴訟不同于私益訴訟和其他主體提起公益訴訟的特點(diǎn)規(guī)律，難以滿足訴前監(jiān)督、調(diào)查核實(shí)、訴訟權(quán)利義務(wù)、裁判執(zhí)行等檢察公益訴訟特殊程序需求。單行法增設(shè)的檢察公益訴訟條款多為授權(quán)性、原則性規(guī)定，也缺乏相應(yīng)程序性規(guī)定。制定檢察公益訴訟法符合公益訴訟實(shí)踐迫切和現(xiàn)實(shí)的需求。相較于制定檢察公益訴訟法，現(xiàn)階段制定一部系統(tǒng)完備、規(guī)模宏大、囊括各類主體的公益訴訟法難度相對更大。檢察公益訴訟法的制定實(shí)施將為后續(xù)制定統(tǒng)一完備的公益訴訟法打下扎實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，制定檢察公益訴訟法也不排斥其他主體依法提起公益訴訟，可通過銜接性條款設(shè)置起到良好促進(jìn)作用。

制定檢察公益訴訟法有廣泛社會共識。立法為了人民、依靠人民，要關(guān)注和回應(yīng)人民群眾所思所盼所愿。十四屆全國人大一次會議收到的271件議案中，建議制定“檢察公益訴訟法”的有17件，占全部議案的6.3%；699名代表參與議案的提出，占全體代表的23.5%。

制定一部適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要的檢察公益訴訟法，是世界法治史上前無古人的開篇之作，是具有標(biāo)桿意義的法治大事件，需要立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法司法機(jī)關(guān)和法學(xué)理論界共同努力。

（作者為最高人民檢察院黨組書記、檢察長）